新发传染病在具有常规传染病特点的同时，由于其致病因子属于新品种或者外来品种，在发病初期很难及时发现和治疗，容易造成病情的迅速扩散，给人群健康、社会发展带来极大影响^[1]。本次新冠肺炎疫情的发生牵动着全国上下的心，处于疫情中心的武汉，更是备受关注。拨开云雾，看清本质，武汉的新发传染病预防控制能力究竟如何？

本文以复旦大学卫生发展战略研究中心和健康相关社会风险预警协同创新中心5年多的系统研究为基础^[2,3]，依据构建的适宜公共卫生体系评价标准和模型（包含８个一级指标、31个二级指标、44个三级指标），基于公开资料对全国32个省会城市和计划单列市（简称"全国32个城市"）新发传染病预防控制能力进行了系统评价和量化评估（满分1000分），在此基础上聚焦剖析武汉的优势与短板，以期为后续"补短板、堵漏洞、强弱项"^[4]、加强公共卫生体系建设提供科学依据。

应对传染病疫情等突发公共卫生事件，我国已有《中华人民共和国传染病防治法(2013修正)》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例（2011）》等法律法规，武汉也相应出台了配套的防治指南、办法等规范性文件，虽然其中对于部分部门的责权利规定不够清晰，但基本形成了"法律-法规-规范"的框架（体系框架完备程度591.4分，低于全国32个城市655.8分的平均水平），具备了从"发现-报告-处置"依法防疫的基础。

然而在此次疫情早期，法律规制的强制约束力、规范引导的作用并没有显现，未转化为有效的行动。《中华人民共和国传染病防治法》明确规定"发现传染病病人或者疑似传染病病人时应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告"，2007年原卫生部修订下发了《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》，进一步明确了卫生行政部门和各级各类医疗机构、疾病预防控制机构的职责；2019年12月8日武汉出现首例病例，但直到12月27日才有相关医院的医生上报可疑疫情，错失了疫情防控的先机及最佳时机，出现了"有法不依"的状况。分析结果显示，武汉法律规制的刚性约束程度仅为653.6分（低于全国690.4分的平均水平）。

在现有较为完备的法律规制框架基础上，如何进一步细化和明确各个具体部门的职责、操作的流程，尤其是发现、报告、流调、检测、分析及决策的流程和时限，如何进一步提升法律的刚性约束力，是今后加强"法律规制不完善"这一不足的重点。

新发传染病预防控制主要依托于传染病预防控制业务部门开展工作，与其他公共卫生工作一样，均需要"政府主导、相关部门协同、全体社会成员参与共享"。在政府主导下，武汉已建立了覆盖"市-区"两级的传染病预防控制组织体系，卫生健康行政部门、疾病预防控制机构、医院、基层卫生机构等4类业务部门实现了全覆盖，财政、人社、教育、民政等其他部门也已纳入其中，为应对疫情时联防联控提供了组织基础，组织架构健全程度达926.4分，高于全国32个城市的平均水平（828.1分）。

然而，以卫生健康相关的4类业务部门为主体，在常态工作下，难以实现高效的多部门协调，各方并未围绕"防患于未然"形成合力、共同开展防控工作。2020年1月14日国家卫生健康委专门召开电视电话会议部署新冠肺炎感染防控工作，要求"加强人群活动管理，减少大型公众聚集性活动，把疫情控制在当地，尽最大努力避免武汉疫情扩散蔓延"^[5]，然而1月18日武汉江岸区百步亭社区"万家宴"却仍照常进行，4万家庭共吃团年饭^[6]，这样的人员高度密集，极易带来高度交叉感染的风险。分析结果显示，常规状态下协调的权威程度仅为93.6分，不足一成。而当新冠肺炎疫情爆发后，在政府一把手领导高度重视下，成立了"新冠肺炎疫情防控指挥部"^[7]，多部门联防联控高效协同，体制优势得到了充分显示。

为此，如何能够将"战时"强有力的联防联控协调机制转化到常态工作的多部门有效协调及权威性上，平战结合，是今后补上"协调不力"这一短板的改进方向，也是实现"健康中国""健康融万策"的重要条件。

武汉市2018年正式出台《"健康武汉2035"规划》^[8]，是为数不多早期单独发布健康战略的省会城市，其中明确提出"健全重大疫情联防联控机制和重点传染病监测预警机制"，对传染病预防控制工作的开展起到了正面推动作用。武汉对新发传染病预防控制工作的管理机制建设亦十分重视，以"健康目标"落实为导向的监控、评价、激励等机制初步建立，完备程度达935.9分，高于全国32个城市的平均水平（812.9分）。

完备的机制下，如何推动落实是难点，重要的前提是需要"各方职责明确"。本研究分析显示，该市新发传染病预防控制中各方职责明确程度仅六成左右（599.4分，略高于全国平均的540.7分），其中职责界定清晰、明确的主要集中在上文提及的4个卫生健康相关的部门，而其余相关部门尤其是主要保障部门则大都职责模糊、不可考核（职责清晰的比例仅为10.9%），相应的管控约束机制也未能发挥作用（有效落实程度368.6分）。职责模糊、不可考核的后果可能导致"上有政策，下有对策"，工作任务难以落地与做实。在本次武汉阻击新冠肺炎疫情初期，各方相互推诿、工作流于形式的现象屡有发生。例如，"新冠肺炎疫情防控指挥部"强调要做到"应收尽收"，但有些社区并未严格地进行拉网式大排查，疑似病人没有被全部筛出，社区防控流于形式，增加了病毒社区内传播的风险^[9]。

为此，如何围绕"防患于未然"的目标，明确界定政府、相关部门、专业机构等各方的职责、强化现有各类制度的有效执行是扭转"相互推诿、流于形式"现象的重中之重。

2003年"非典"后，我国逐步建成了以法定传染病和突发公共卫生事件监测报告为核心的网络直报系统，实现了法定传染病的"个案、实时、在线"报告，为监测传染病和突发公共卫生事件提供了良好的硬件基础（完备程度1 000分）。

虽然拥有海量的报告、监测数据，然而最能体现"防患于未然"的基础性工作——识别疾病风险因素和本底状况刚刚起步（识别程度为24.1分），针对风险变化趋势预测预警、及时采取降低风险的应对措施的作用几乎未有体现（风险预警程度、提出措施程度仅分别为0.5分、2.1分）。在本次新冠肺炎疫情的早期，本该更早发现疫情苗头的相关医疗机构、本应该拉响预警警报的疾病预防控制机构、以及本该及时采取应对措施的卫生健康行政部门等并未发挥应有作用，也并未"尽到职责"。

因此，如何在实现"互联互通"基础上，真正发挥疾病早期预测预警、支撑快速反应和科学决策的作用，应是完善公共卫生信息化建设的核心目标。

2009年新医改以来，作为"四梁"之一的公共卫生没有得到很好的重视，在这10年间又逐渐成为了被冷落的角色。根据《武汉市卫生健康委部门决算报表》《武汉市卫生计生委部门决算报表》的数据，2015—2018年间武汉市级疾病预防控制机构的财政拨款收入增长了17.3%，而同期的GDP总量则增长了35.5%，增幅仅有一半，对公共卫生的重视程度可见一斑。

更令人担忧的是，2018年武汉市疾病预防机构财政收入占机构支出的比重仅为44.5%；2015—2018年期间财政投入的增长波动很大，2016年相对2015年增长了4.7%、2017年相对2016年增长了21.9%，而2018年相对2017年又下降了8.1%。这表明财政对疾病预防控制机构全额保障没有到位，投入不稳定（投入适宜程度仅为470.6分）。财政投入占比不足50%，意味着机构不得不注重追求"事业收入"来弥补缺口，带来的后果是影响疾病预防控制公共职能的履行：分析结果显示，武汉新发传染病预防控制工作服务的健全程度仅五成（514.7分），"投入不足导致职能偏废"的现象又开始出现。再加上2012年疾病预防控制机构实施绩效工资以来，专业人员的收入水平出现了不同程度的下降，造成了队伍不稳定、人才流失，现有人员数量不足、专业能力不强（适宜程度588.2分），这在一定程度上也影响了公共卫生工作与服务的有效提供。

因此，在重新明确疾病预防控制体系职能和定位基础上，如何确保拥有适宜的资源配置，包括稳定、高素质的队伍，投入充足、稳定增长的投入机制，数量充足、定期更新的设施设备等是其落实职能的重要基础。

综上所述，客观审视处于疫情中心的武汉的优势与短板：在全国32个省会城市和计划单列市中，其新发传染病预防控制能力位居前列，在组织架构、管理制度建设上已具有较好的基础和条件。值得深思的是：具备相对优势的武汉为何在本次新冠肺炎疫情防控中既有优势没有显示而短板一一显露？更应该远虑的是：各个城市的新发传染病预防控制能力均是优势与短板并存，甚至有些优势不如武汉而短板不比武汉少，如果此次新冠肺炎疫情的中心不在武汉而在其他城市，那又会交出一份什么样的答卷？因此，各地都应该有着警醒之心，针对自身的公共卫生体系"补短板、堵漏洞、强弱项"，亡羊补牢，为时未晚，如此方能在未来应对可能发生的新发传染病疫情时交出一份满分答卷。