应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，是顺利开展应急工作的物质基础和重要保证。面对新型冠状病毒肺炎疫情的发生与蔓延，我国突发公共卫生治理体系和应急管理体系在疫情防控上取得了一定成效，但也暴露出了一些短板。作者总结了此次疫情中我国应急医疗物资在储备、生产、运输、调配等方面的管理经验以及存在的问题，对政府，社会、企业、民众广泛参与共建的、平战结合的应急物资管理路径和方法进行探讨。并提出以下建议：多主体参与扩大应急医疗物资储备范围及规模、细化调整应急医疗物资储备目录及结构；建立应急医疗物资供应链清单，保障"战时"产能；建立"平战结合"的医疗物资综合管理信息平台；提高社区及家庭"平时"医疗物资储备意识和能力等。
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突发公共卫生事件具有突发性、复杂性、破坏性和不可预测性的特点。建立完善突发公共卫生事件应急医疗物资保障体系，是顺利开展应急工作的重要保证，也是涉及国家安全的重大问题[1]。新型冠状病毒肺炎(COVID-19)疫情发生以来，各级政府部门多措并举保障应急医疗物资的生产、供应和调配，迅速提高疫情防控保障能力，为打赢疫情防控阻击战提供有力支撑。但疫情初期医疗物资供应紧缺也成为了此次疫情防控工作的短板，一度制约了患者的救治、威胁到医护人员的安全。此次疫情防控中我国应急医疗物资保障体系探索的经验与暴露的不足，亟待总结研究，为完善医疗物资"平战结合"的储备、生产、调配机制提供参考。
(一)突发公共卫生事件应急医疗物资储备制度及规范的可操作性弱。我国医疗物资储备制度自2003年SARS疫情之后逐步建立。2003年印发的《突发公共卫生事件应急条例》提出，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备[2]。2004年实施的《中华人民共和国传染病防治法》规定，县级以上人民政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资，以备调用[3]。2016年，国家卫生和计划生育委员会印发的《突发急性传染病防治"十三五"规划(2016—2020年)》也提出，要完善物资储备机制[4]。截至2017年，我国已建设了包括19个中央救灾物资储备库、60个省级救灾物资储备库和省级分库、240个地级库和2 000余个县级库的储备网，救灾物资储备和装备体系不断健全[5]。但这些储备主要集中在重大自然灾害和突发疫情应急救援方面，在新发传染病应急医疗物资的品种、数量、获得渠道以及应急保障经验等方面还存在一定不足[6]。此外，《湖北省突发公共卫生事件应急预案》《武汉市突发事件总体应急预案》等现行预案中，虽然提及突发公共卫生事件应急物资储备制度，但并未明确规范具体的应急物资储备执行机构、储备品类、储备方式，也缺乏物流配送保障。因此，COVID-19疫情初期存在应急医疗物资调配规范不清、经验缺乏的问题。
(二)不同类型机构的应急医疗物资"平时"储备量存在差异。本研究对武汉市疾病预防控制机构、59所二级及以上医疗卫生机构、133家社区卫生服务中心应急消杀用品以及防护用品"平时"储备情况进行数据收集和问卷调查(表1)。结果显示，按照COVID-19疫情平稳期(2020年3月初)的消耗量，二级及以上医疗卫生机构以及社区卫生服务中心应急消耗性物资储备量较为充足，物资最短可维续时间分别为18天和32天；而疾病预防控制机构作为突发公共卫生事件应急管理的主要单位，其应急消耗性物资储备较为不足，其中二氧化氯消毒液以及医用酒精储备量可维续天数仅0天，多种防护用品可维续时间不足1周。此外，由于COVID-19属于新发传染病，其传染性较强、波及面广[7]，疫情早期预警、评估和反应速度慢使得感染人数迅速增加，导致日常储备的医疗物资数量难以满足疫情防控的需要。而二级以上医疗卫生机构以及社区卫生服务中心作为收治COVID-19患者的"主战场"和"第一道防线"，虽然其应急消耗性物资储备可维续时间较长，但在疫情暴发初期也难以支撑迅速增长的消耗量，造成了疫情初期医疗应急物资紧缺的局面[8]。
武汉市各类机构医疗消杀用品及防护用品储备量与可维续时间
武汉市各类机构医疗消杀用品及防护用品储备量与可维续时间
| 应急医疗物资种类 | 疾病预防控制机构 | 二级及以上医疗卫生机构 | 社区卫生服务中心 | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 储备量 | 可维续时间(天) | 平均每机构储备量 | 可维续时间(天) | 平均每机构储备量 | 可维续时间(天) | ||
| 消杀物品 | 漂白精粉(kg) | 1 400.0 | 90 | 48.5 | 48 | 44.7 | 45 |
| 84消毒液(L) | 417.0 | 20 | 3 830.3 | 57 | 176.5 | 58 | |
| 二氧化氯消毒液(L) | 0.0 | 0 | 547.7 | 18 | 193.4 | 32 | |
| 医用酒精(L) | 0.0 | 0 | 1 304.4 | 32 | 223.5 | 42 | |
| 防护物品 | N95口罩(个) | 5 800.0 | 29 | 7 938.4 | 30 | 1 080.0 | 44 |
| 医用外科口罩(个) | 6 570.0 | 23 | 29 159.6 | 50 | 3 367.7 | 48 | |
| 防护服(套) | 3 200.0 | 16 | 9 979.6 | 47 | 40.7 | 49 | |
| 医用防护面罩(个) | 75.0 | 1 | 9 122.4 | 47 | 47.6 | 59 | |
| 护目镜(个) | 820.0 | 5 | 4 419.9 | 60 | 428.6 | 97 | |
| 医用橡胶手套(双) | 950.0 | 5 | 54 622.8 | 68 | 80.0 | 85 | |
| 隔离衣(套) | 1 600.0 | 8 | 5 330.9 | 40 | 604.5 | 50 | |
注：可维续时间为按照COVID-19疫情平稳期(2020年3月初)的消耗量，能够维持的时间
(三)应急医疗物资"战时"产能不足，运输受阻。由于此次COVID-19波及范围广，且在春节期间暴发，疫情初期生产企业和物流企业都处于停工状态，限制了医疗应急物资生产企业产能恢复。同时，一些提前复工的应急医疗物资生产企业由于储备的生产原料不足，而供应链上游原料企业复工较迟，原材料供应不稳定，也限制了其产能恢复。此外，COVID-19疫情发生后，一些重点物流快递企业接到相关政府部门、军方和社会各界的多渠道应急物流运输需求，分散化需求加之春节运力不足导致企业难以有效调配资源，大量应急物资物流需求也不能及时得到保障。
(四)应急医疗物资"战时"调配存在滞后性，缺乏精准性。政府调配和社会捐赠是缓解医院应急医疗物资短缺压力的重要途径。本研究根据2020年2月工业和信息化部《疫情防控重点保障物资(医疗应急)清单》中对应急医疗物资的分类，以医疗防护用品调配情况为例，对湖北省1月20日至3月30日COVID-19每日在院治疗人数以及2月3日至3月30日政府调配和社会非定向捐赠给医疗机构的防护用品进行统计。结果显示(图1)，湖北省COVID-19在院治疗人数于2月19日达到峰值(4.347 1万人)。湖北省医疗防护用品的调配数量在疫情暴发初期得到了一定的保障，但随着疫情规模进一步扩大以及确诊人数的迅速增加(2月12—19日)，防护用品供应吃紧，调配存在一定的滞后性；2月21日后，随着各类企业复工转产以及政府调配效率提升，医疗物资供应保障逐步强化，实现了从最初十分紧缺到紧平衡再到基本满足的转变。
注：数据来自湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部物资保障组
应急医疗物资"战时"调配滞后是由于资源调配管理模式相对粗放，技术手段落后。在物资接收、调配程序方面，疫情防控指挥部与红十字会均需介入，上报、审批流程复杂。此外，由于接收的医疗物资在类别及标准存在差异，缺乏专业人员对物资进行质量把关及鉴别，也影响了物资调配的时效性。在物资调配精准性方面，无论是卫生行政部门还是红十字会，均缺乏大规模物资接收、仓储、分类、集散的应急经验，缺乏高效物流管理能力；对于物资的发放和医疗机构消耗了解不够准确及时，应急物资如何分配、倾斜哪里，标准不清晰、操作欠合理、过程难监督，导致物资分配存在一定的不合理性，无法及时精准有效地调配到一线。
(五)社区及家庭应急医疗物资"平时"储备意识和能力较弱。目前我国城市社区卫生服务中心的公共卫生服务以慢性病防控为主。社区对居民的健康教育很少涉及传染病防控[9,10]，无论是社区还是居民个人都较为缺乏传染病防控的意识、经验、知识以及物资储备。在疫情初期，不断上升的确诊人数给居民造成了心理恐慌，导致大量居民没有进行自我防护就去采购物资，进一步加大了人群感染风险。
(一)政府兜底采购收储与协调调配全国储备物资相结合。2020年2月5日国务院常务会议提出，要全力抓好重点医疗防控物资和生活必需品保供工作，对企业多生产的重点医疗防控物资，全部由政府兜底采购收储。2月9日，《关于发挥政府储备作用支持应对疫情紧缺物资增产增供的通知》印发，提出实施国家兜底采购收储并发布《政府兜底采购收储的产品目录(第一批)》[11]。这一举措充分发挥了中央政府储备作用，为降低企业生产成本、鼓励企业扩大产能提供了保障。此外，在作为疫情中心的湖北省提出第一批需求清单后，工业和信息化部紧急安排中央医药储备迅速向武汉调送口罩、防护服等重点物资，并协调部分省市党委政府集中本地医用物资储备驰援武汉。政府兜底采购收储与协调调配全国储备物资相结合，使得湖北省医疗物资供应紧张的局面得到初步缓解。
(二)降低重点物资进口成本，推动企业复工转产。在应急医疗物资生产方面，2020年2月1日，财政部、海关总署、税务总局联合发布《关于防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情进口物资免税政策的公告》，对捐赠用于疫情防控的进口物资，免征进口关税和进口环节增值税、消费税，进一步支持疫情防控工作，扩大物资供应[12]。随后，财政部印发《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策》，提出疫情防控重点保障物资生产企业可以享受一定的免税政策，以扩大应急物资生产产能[13]。此外，工业和信息化部采取先生产再走程序、补手续的应急办法，使一批有条件的企业快速获得应急医疗物资生产资质，加快转产。在应急医疗物资运输方面，交通运输部也快速印发了《关于切实保障疫情防控应急物资运输车辆顺畅通行的紧急通知》，采取向社会公开应急运输电话、简化《通行证》办理流程、建立疫情防控应急运输车队及车辆台账等措施，保障应急物资运输车辆快速通行[14]。
(三)引入专业物流，动员志愿组织，确定物资标准。2020年2月1日，专业物流公司开始协助武汉红十字会进行物流管理，负责货物装卸作业、商品出入库、分类堆码等工作，提高了货物入库清点速度。2020年3月17日，民政部办公厅印发《志愿服务组织和志愿者参与疫情防控指引》，提出继续动员志愿服务组织和志愿者积极有序参与疫情防控工作，其中之一便是协助做好捐赠物资的接收、清点、整理、分发、转运等工作[15]。志愿者的参与缓解了红十字会在物资接受调配方面的压力，提高了物资管理效率。此外，工业和信息化部确定了《疫情防控重点保障物资(医疗应急)清单》，为社会捐赠医疗物资以及专业人员鉴别物资品类及范围提供了标准[16]。
(四)推进"三社联动"工作，开展线上口罩预约购买。疫情发生后，民政部有关司局发布《社区"三社联动"线上抗疫模式工作导引(第二版)》，充分发挥社区、社会组织、社会工作者"三社联动"机制在社区防控中的协同作用，促进不同领域的专业人员通过联合服务形成合力[17]。"三社联动"通过对社区居民进行科普宣传、信息咨询、心理支持、情绪疏导、危机干预，提高居民对疫情的认识水平及防控能力，同时发动社区和志愿者，共同解决包括医疗防护物资在内的居家生活物资供给问题。此外，湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部与多家网络平台合作，上线湖北专供口罩在线预约入口，湖北市民可通过摇号方式购买口罩并由快递配送到家。线上摇号购买口罩不仅公平公正，使物资供给透明化，还能避免人群聚集，减少感染风险。
疫情发生以来，在我国政府、医疗机构、企业、社会各界以及个人的共同努力下，应急医疗物资产量快速提升，疫情防控工作有力开展并取得阶段性胜利。我国走出了一条中国特色疫情防控道路，这不仅体现了我国治理体系和治理能力的现代化，也为其他国家疫情防控提供了中国经验。但此次疫情初期暴露的问题不容小觑，各级政府部门采取的某些举措也仅仅是"战时"的。将"战时"举措及经验常态化，进一步完善"平战结合"的应急医疗物资管理体制尤为必要。
笔者从应急医疗物资生产、运输、储备、调配、监管五个方面，对政府、社会、企业、民众广泛参与共建的应急医疗物资保障体系的路径和方法进行探讨(图2)。在科学确定储备物资品种和数量的基础上，构建以政府储备为核心、社会力量储备为补充、家庭储备为前端、生产企业提供代储的多元化、多层次应急物资储备网络。政府及卫生行政部门在扩大应急医疗物资实物储备的基础上，要与医疗物资生产企业、运输企业建立合同储备及生产储备机制，制定医疗物资生产企业及运输企业的供应链清单，确保突发公共卫生事件发生时物资的稳定供应。此外，政府要发挥行政指导职能，引入社会资本，指导建立医疗物资综合管理信息平台，通过智能化手段提高物资调配能力；医院要利用好该平台，及时上报物资储备及使用情况，以提高物资调配的及时性和精准性；公众可对该平台物资的运输调配进行监督，提高应急医疗物资分配及使用的透明度。最后，社区作为"第一道防线"，要对居民加强传染病防控的健康宣教，提高居民的医疗物资储备意识和传染病防范能力。
提高风险防范意识，加大"平时"应急医疗物资储备。
在抗击COVID-19疫情中，由于各国的政治体制、防控措施、当局决策等存在差异，抗疫效果差异较大，但部分国家的一些应急医疗物资管理做法仍值得借鉴[18,19,20,21]。在物资储备的投入及管理上，美国、加拿大以及澳大利亚由政府及卫生行政部门投入和管理；挪威由外交部牵头，供应商支付会员费，挪威创新署负责管理。在运作模式上，美国及澳大利亚由各州和地方政府负责具体的存储、调配和发放，并对物资进行定期更新、监管和维护，此外都与第三方物流公司签署协议，保证紧急状况发生时物资运输畅通；加拿大的微型诊所是储备医疗物资及提供初级护理的集合，可以缓解突发公共卫生事件发生时的物资紧缺压力。
我国应急物资储备由中央和地方财政共担，工业和信息化部管理，是以省级为重点，国家为补充，地(市)、县级满足日常卫生应急工作需要的四级物资储备体系。结合国外应急医疗物资储备管理经验以及我国应对COVID-19疫情中暴露出的物资管理短板，笔者提出以下建议：一是要提高各类防疫物资的储备数量，扩大中央-省-市-县四级救灾物资储备库中应急医疗物资的储备范围及规模，确保关键时刻充分供应；二是要明确卫生健康委员会和应急管理局对本地区突发公共卫生事件风险进行分析和研判的职责，以及经济和信息化局、财政局等相关部门对应急医疗物资进行管理的主体责任和投入归属；三是在应急物资管理财政支出中将部分事中处置和事后处理的资金前移，提高预警财政支出所占比例，确保应急医疗物资"平时"储备保质保量，同时引入社会风险分散机制，使社会资本参与应急医疗物资储备工作；四是要多主体参与，将第三方企业及物流公司纳入应急医疗物资储备管理和运输中，同时加强疾控中心、各级医院和社区卫生服务中心的应急医疗物资储备，以缓解应急状态时物资紧缺压力。
国家发展和改革委员会在《应急保障重点物资分类目录(2015年版)》中按用途把应急物资分为13大类，涵盖近250种物资及装备，并在不同类目中包含了疫病监测、卫生防疫、药品疫苗、防疫消杀作业等医疗应急保障重点物资分类。正在制定中的《应急物资分类及编码(国家标准征求意见稿)》，也将应急物资划分为生活保障物资、应急装备与配套物资、工程材料与机械加工设备等大类，并在呼吸防护、躯体防护、头部防护、手部防护、检验装备、诊察装备、消毒供应装备、防疫卫生装备及药品等类目中包含了疫情防控的基础性应急物资类目和代码。但现有目录及编码中应急医疗物资分散在各个大类中，分类原则、指标、归属类别欠严谨，在遇到新发传染病时不利于根据疾病特点迅速调配储备物资[22]。因此，要细化应急医疗物资储备目录，根据各类传染病的传播途径以及特点制定专门的物资储备目录清单，并根据各地储备库的辐射人口数量测算医疗物资储备量。
建立应急医疗物资供应链清单，保障"战时"产能。国家级应急物资储备从储备方式上可分为实物储备、合同储备和生产储备三大类[23]。仅仅依靠国家投入建立物资储备一方面会增加财政压力，另一方面也可能造成储备物资的浪费。因此，应坚持静态储备与动态储备相结合，国家储备与企业储备相结合，变制造优势为供给能力。针对药品、试剂、消杀用品及其主要原材料、防护用品及其主要原材料，尤其是专用车辆、装备、仪器及关键元器件以及生产应急医疗物资的重要设备，应制定应急医疗物资供应链清单，针对战略物资品类和各类突发公共卫生事件特点，分门类对重点企业和可转产企业开展调查或普查，并实行动态化管理，形成有效的保障梯度和产能备份。同时，应综合考虑区域布局、产业基础等因素，使生产企业能够均衡辐射全国各个地区，满足其应急需求。此外，应加强应急医疗物资供应链建设，确保在出现应急需求时，上下游企业能高效协同。
建立"平战结合"的医疗物资综合管理信息平台。此次疫情暴露出我国在面对突发公共卫生事件时应急物资储备信息和应急物资综合管理信息的缺乏，在储备和调用应急物资时未进行科学合理的规划。因此，政府应发挥行政指导职能，指导建立"平战结合"的医疗物资综合管理信息平台。"平时"该系统可作为政府医疗物资收储平台，运用大数据等技术对储备物资的数量及品类进行记录追踪并及时调整，将临近保质期的医疗物资投入医院或市场进行使用，避免造成物资浪费。"战时"承担应急物资质量监管、应急物资分发调配、应急物资供需匹配以及社会公众监督等功能：一是运用人工智能技术，对企业生产及社会捐赠物资的标准和规格进行识别，并对物资质量进行测试和审核；二是根据物资使用情况及时更新储备额度并进行科学有序的分配，及时将社会捐赠应急物资纳入平台进行登记管理；三是各医院可在该平台及时更新医院医疗物资储备状况，查询医疗物资状态，使平台做到统筹兼顾，对医疗物资储备严重不足的医院应优先供给，以提高政府调配物资的及时性和精准性；四是将第三方物流企业纳入平台，提高物资调配效率及专业性；五是引入社会公众监督，提高信息透明度，及时更新物资储备状况以及物资去向，确保物资合理分配和使用。
提高社区及家庭"平时"医疗物资储备意识和能力。2014年，北京市民政局就提出了北京市家庭应急物资储备建议清单，建议每个居民家庭储备一些必要的应急物资。然而，我国大多数家庭尚未树立应急医疗物资储备意识。各级政府部门应结合此次疫情以及各地可能出现的突发公共卫生事件特点，因地制宜制定家庭医疗物资储备清单，并通过社区卫生服务中心以及村卫生室对服务人群进行应急物资储备及使用的宣传教育，加强我国居民的应急医疗物资储备意识。
所有作者均声明不存在利益冲突
