烟草使用是目前全球最严重的公共卫生问题之一。2019年全球约871万人死于烟草使用，占当年死亡人数的15.4%^［1］。在经济层面，烟草使用造成全球逾1万亿美元的生产力损失和医疗保健支出^［2］。全面的烟草控制政策以及强有力的执法对减少全球烟草流行负担至关重要^［3］。

为遏制全球烟草流行，世界卫生组织（World Health Organization，WHO）于2003年发布《烟草控制框架公约》（后文简称《公约》）^［4］，迄今已有183个国家批准。2008年，WHO进一步推出六项循证控烟策略即MPOWER［其中M（monitor）为监测烟草使用与预防政策，P（protect）为保护人们免受烟草烟雾危害，O（offer）为提供戒烟帮助，W（warn）为警示烟草危害（其中W1为烟草图形警示，W2为控烟大众媒体宣传运动），E（enforce）为确保禁止烟草广告、促销和赞助，R（raise）为提高烟草税］^［5］，以指导各国推进烟草控制行动。自2008年，WHO共发布9期《全球烟草流行报告》（后文简称《报告》），以追踪全球195个国家控烟政策的实施情况。据2023年最新《报告》，目前全球56亿（71%）人口至少得到一项MPOWER措施保障，15亿人至少得到三项措施保障^［6］。

作为全球最大的烟草生产和消费国，我国吸烟人数逾3亿，每年归因于烟草相关死亡逾100万人^［7］，若不采取有效措施，预计至2050年归因于烟草使用死亡将达300万人^［8］。我国政府于2003年签署了《公约》，2006年1月9日正式生效。本文结合2023年《报告》，梳理MPOWER设计方法、总结我国最新控烟评估结果并进行国s际比较，为我国进一步推进控烟行动提供支持。

MPOWER项目评估包括131个问题，由WHO无烟草行动国家协调员收集汇总，每项措施均制定四级标准，Ⅰ级为最佳实践，Ⅳ级为最低评级（表1）^［9］。《报告》数据主要来源于缔约方递交给缔约方会议的正式报告，也有部分数据由WHO区域和国家办事处收集。例如，M主要来自会员国提供的调查信息，也有部分来自全球烟草监测系统、人口与健康调查和多指标类集调查等公开监测数据库；P和E由包括本国卫生部控烟负责人、非政府组织领导人、烟草领域医务工作者、大学公共卫生人员、WHO国家办事处无烟草行动联络人在内的五人专家小组按照低、中、高分级评分后计算均分；R则需从卫生部或财政部收集本国烟草价格、税制结构等信息。为保证数据质量，各国数据均由两位来自不同WHO办事处的专家独立评估，意见相左处提请第三位专家仲裁，以达共识。最终数据由各国政府审查和签核。

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表1

2023年MPOWER评估分级及最佳实践国家数量^［9］

表1

2023年MPOWER评估分级及最佳实践国家数量^［9］

MPOWER	评分标准				达到Ⅰ级的国家数量			中国等级
	Ⅰ	Ⅱ	Ⅲ	Ⅳ	高收入（60）	中等收入（107）	低收入（28）	2021年	2023年
M	具有成人和青少年近期代表性数据（且定期监测）	具有成人和青少年近期代表性数据	具有成人或青少年近期代表性数据	没有近期代表性数据	41	33	0	I	I
P a	所有公共场所全面禁烟（或区域性全面无烟立法覆盖至少90%人口）	6~7类公共场所全面禁烟	3~5类公共场所全面禁烟	没有全面禁烟令或最多2类公共场所全面禁烟	21	45	8	Ⅳ	Ⅳ
O	具有全国戒烟热线，尼古丁替代疗法等可报销的戒烟服务	具有尼古丁替代疗法和（或）其他戒烟服务（至少一项可报销）	具有尼古丁替代疗法和/或其他戒烟服务（均不可报销）	没有戒烟服务	19	11	2	Ⅱ	Ⅱ
W1b	符合所有要求的大型警告	符合所有要求的中型警告或不符合部分要求的大型警告	不符合部分要求的中型警告，或不符合多数要求的大型警告	没有烟草危害警示标志	40	57	6	Ⅲ	Ⅲ
W2c	开展符合至少7个要求的全国性运动，并在电视和/或广播中播出	开展符合5~6个要求的全国运动	开展符合1~4个要求的全国运动	未开展全国运动	16	18	2	I	Ⅱ
E	禁止一切形式的直接和间接广告（或次国家级全面禁止广告、促销和赞助覆盖至少90%人口）	禁止在全国电视、广播和印刷媒体及其他部分形式的直接或间接广告	仅在电视、广播和印刷媒体实行禁止	没有包括电视、广播和印刷媒体等禁令	15	38	13	Ⅱ	Ⅱ
R	烟草税收占烟草零售价>75%	占烟草零售价50%~75%	占烟草零售价25%~50%	占烟草零售价<25%	25	15	1	Ⅱ	Ⅱ

注：MPOWER六个字母分别代表：M：监测烟草使用与预防政策，P：保护人们免受烟草烟雾危害，O：提供戒烟帮助，W：警示烟草危害（其中W1为烟草图形警示，W2为控烟大众媒体宣传运动），E：确保禁止烟草广告、促销及赞助，R：提高烟草税。^a禁烟场所包括：①医疗卫生机构；②大学；③其他各类教育机构；④政府；⑤其他室内工作场所；⑥餐厅；⑦咖啡厅或酒吧；⑧公共交通工具。^b警示烟草危害标准包括：①是否标出烟草危害；②占包装正面和背面百分比；③是否标在零售包装上；④是否标出烟草对健康的具体危害；⑤是否大、清晰、可见和易读；⑥是否轮换；⑦是否使用国家主要语言；⑧是否包括图形。^c大众媒体宣传标准包括：①该媒体宣传是综合控烟计划的一部分；②活动前深入了解目标受众；③活动前于目标受众中测试宣传材料，并根据活动目标改进；④有计划地争取播放（广播、电视）和/或放置位置（广告牌、平面广告等）；⑤有媒体参与，争取报道；⑥实施过程评估，评价执行有效性；⑦实施结果评估，评价活动影响；⑧通过电视、电台播出

我国在2023年评估中，有1项（M）达到了最佳实践的标准（Ⅰ级），有4项（O、W2、E、R）为Ⅱ级，1项（W1）为Ⅲ级，1项（P）为最低等级Ⅳ级（表1）。

1. 监测烟草使用与预防政策（M）：2022年，全球共73个国家达到烟草使用监测最佳实践要求，覆盖全球38亿人口（图1），我国达到最佳实践标准^［6］。目前大陆的烟草流行监测工作主要由中国疾病预防控制中心负责，包括成人烟草调查及青少年烟草调查。在地方层面，“15岁以上人群吸烟率”为健康城市评价指标之一。此外，北京市“控烟一张图”作为优秀案例被写入2023年《报告》，市民投诉曝光、志愿者跟进的数字化控烟中国实践得到了国际认可^［6］。

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图1

MPOWER最佳实践覆盖全球人口数量变化情况

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注：MPOWER六个字母分别代表：M：监测烟草使用与预防政策，P：保护人们免受烟草烟雾危害，O：提供戒烟帮助，W：警示烟草危害（其中W1为烟草图形警示，W2为控烟大众媒体宣传运动），E：确保禁止烟草广告、促销及赞助，R：提高烟草税

图1

MPOWER最佳实践覆盖全球人口数量变化情况

2. 保护人们免受烟草烟雾危害（P）：截至2022年，全球74个国家共21亿人口受到全面无烟立法最佳实践的保护（图1）^［6］。然而我国该项实践处于最低Ⅳ级的评分（表2）^［6］。目前仅北京、上海、深圳等20余个城市出台了区域性的无烟立法^［10］，覆盖多种类型公共场所的全国无烟大法仍未形成。同属于Ⅳ评级的美国设立了较为具体的推进目标，计划将禁止公共场所吸烟的州从2018年32个至2023年提升至58个^［11］。评分Ⅰ级的英国、澳大利亚等国已出台全国室内公共场所禁烟令，澳大利亚进一步禁止在有未成年人的私家车内吸烟^［12］。

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表2

2022年中国和部分国家MPOWER评估结果对比情况^［6］

表2

2022年中国和部分国家MPOWER评估结果对比情况^［6］

国家	M	P	O	W1	W2	E	R
中国	Ⅰ	Ⅳ	Ⅱ	Ⅲ	Ⅱ	Ⅱ	Ⅱ
印度	Ⅱ	Ⅱ	Ⅰ	Ⅰ	Ⅱ	Ⅱ	Ⅱ
日本	Ⅰ	Ⅲ	Ⅱ	Ⅱ	Ⅰ	Ⅳ	Ⅱ
韩国	Ⅰ	Ⅳ	Ⅰ	Ⅱ	Ⅰ	Ⅳ	Ⅱ
澳大利亚	Ⅰ	Ⅰ	Ⅱ	Ⅰ	Ⅳ	Ⅱ	Ⅰ
新西兰	Ⅰ	Ⅰ	Ⅰ	Ⅰ	Ⅰ	Ⅱ	Ⅰ
新加坡	Ⅰ	Ⅲ	Ⅰ	Ⅰ	Ⅲ	Ⅱ	Ⅱ
美国	Ⅰ	Ⅳ	Ⅰ	Ⅳ	Ⅰ	Ⅳ	Ⅲ
英国	Ⅰ	Ⅰ	Ⅱ	Ⅰ	Ⅰ	Ⅱ	Ⅰ

注：W1为烟草图形警示；W2为控烟大众媒体宣传运动。Ⅰ~Ⅳ级评分标准见表1

3. 提供戒烟帮助（O）：2022年，戒烟服务最佳实践覆盖全球32个国家的28亿人口（图1）^［6］。近年来我国该项评分实现了从Ⅲ级到Ⅱ级的提升，但仍有进步空间。目前我国戒烟服务主要包括戒烟热线、简短戒烟干预及戒烟门诊，然而戒烟热线公众知晓率较低、简短戒烟干预覆盖率较低^［7］、戒烟门诊运维难、戒烟药物门诊配备和使用率低，患烟草依赖的吸烟者也未得到充分治疗^［13］。为了充分发挥医务人员的模范带头作用，我国自2017年起开展“戒烟：医者先行”活动，鼓励并帮助吸烟医务人员戒烟、开展门诊及住院患者戒烟工作、将烟草依赖诊治纳入医院常规工作，该活动在医务人员中取得了较好的效果^［14］。同属Ⅱ级的英国承诺将用于戒烟服务的资金增加一倍以上，每年额外拨款7 000万英镑以支持地方戒烟服务^［15］。评分Ⅰ级的新加坡推出“我要戒烟（I Quit Programme）”计划，为吸烟者提供个性化戒烟方案，建立戒烟者社会支持网络^［16］；新西兰则将戒烟服务拓展至医院之外的社区药房^［17］。

4. 警示烟草危害（W1、W2）：截至2022年，烟草图形警示的最佳实践覆盖了全球103个国家，而大众媒体宣传仅覆盖36个国家（图1）。我国在烟草图形警示方面评分为Ⅲ级，大众媒体宣传为Ⅱ级，仍有较大进步空间（表2）^［6］。加拿大癌症协会2023年报告显示，覆盖世界66.5%人口的138个国家和地区满足了WHO设置图片警示的要求，而中国大陆排名第141位，健康警示不明显且不包含图形^［18］。《中华人民共和国烟草专卖法》^［6］第十七条指出，卷烟、雪茄烟应当在包装上标明焦油含量级和“吸烟有害健康”，但仅设置文字警示的烟草包装仍未达到公约要求。新西兰和英国该项评分均为Ⅰ级，规定采用统一的烟草包装，分别具有覆盖正面75%和65%的大型烟草危害警告图形^{［19, 20］}。在控烟大众媒体宣传方面，评分Ⅰ级的美国自2012年以来开展“来自前烟民的警示”活动，在各种媒体渠道上投放戒烟信息，给州政府和社区提供宣传材料，覆盖范围较大^［21］。

5. 确保禁止烟草广告、促销和赞助（E）：目前全球共66个国家约20亿人口受到该项措施最佳实践的保护（图1），我国在禁止烟草广告、促销和赞助方面保持在Ⅱ级（表2）^［6］。《中华人民共和国烟草专卖法》禁止在广播电台、电视台等媒介播放烟草广告，取得了一定成效，然而烟草零售店的广告时有所见。据2018年中国成人烟草调查，被调查者前30天在卷烟零售店看到烟草广告的比例达43.3%，在电视、电影中看到吸烟镜头的比例达61.1%，变相广告现象对青少年尝试吸烟有较大的诱导作用^［22］。此外，澳大利亚于2011年探索烟草标准化包装举措，使用统一小号字体印刷烟草品牌^［23］，其卷烟消费总量下降了7.5%^［24］。随后，包括英国、新西兰在内的24个国家也实行了烟草标准化包装。

6. 提高烟草税（R）：目前约有10亿人生活在烟草税超过75%的国家，我国烟草税水平为Ⅱ级（表2）^［6］。自《公约》生效以来，我国上调了两次烟草税，2009年提高了从价税率，但卷烟零售价格未变。2015年烟草再次提价，增加零售环节税收至11%，并增加每包0.1元的从量税，当年卷烟总销售量减少100亿包^［25］。据《报告》，我国烟草税率为52.2%，可负担水平依然较高。处于Ⅰ级的新西兰制定了烟草税调整机制，每年按通货膨胀率加增10%调整烟草消费税^［26］。

自MPOWER推行以来，全球平均吸烟率从2007年22.8%降至2021年的17%，估计产生的效应减少了3亿烟民^［6］。全球控烟实践表明，经济发展水平不同的国家均可通过有效控烟措施减少烟草流行并节约卫生费用。

近10年来，我国也依据国情制定了系列控烟措施：将控烟工作融入爱国卫生工作，认真履行《公约》，落实烟盒健康标语、公共场所禁烟、戒烟热线和戒烟门诊等措施。2022年我国国务院办公厅印发“十四五”国民健康规划，指出要继续“开展控烟行动，大力推进无烟环境建设”，综合运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效、强化戒烟服务^［27］。我国15岁以上人群吸烟率从2002年28.5%降至2022年的24.1%^［28］，仍与《健康中国行动（2019—2030年）》要求的“2030年15岁以上吸烟率降至20%”的目标有一定差距^［29］。我国MPOWER各项措施的实施均有进步空间，“保护人们免受烟草烟雾危害”评分仍处于最低评级，亟待探寻适合我国控烟的可行之道。

目前我国的控烟措施与MPOWER最佳实践还有较大差距：未形成全国公共场所禁烟大法、戒烟药物仍需自费、烟草包装未设置图形警示、变相烟草广告时有所见、卷烟烟草税远低于75%等。从控烟措施“短板”来看，我国“保护人们免受烟草烟雾危害”一直处于Ⅳ级，需重点关注。我国公共场所禁烟的辐射范围和人群覆盖率持续较低，全国性的控烟大法尚未形成，《“健康中国2030”规划纲要》计划全面无烟立法覆盖80%人口的目标有待进一步部署^［29］，配套经费支持和强有力的国家执法计划有待落实。从成本效益来看，提高烟草税是最有效、最经济的控烟方式，且征税所得可用于其他健康干预支出。一项研究估测，若我国提高卷烟税至WHO建议的75%，则2015—2030年可从烟草引起的非传染性疾病中节省约7.1亿元^［30］。在目前烟草可负担性增高的情况下，有必要尽快调整烟草税率至WHO推荐水平，并建立长效持续的监督调整机制。此外，我国在提供戒烟服务方面，有待保障资金供给、扩大戒烟干预覆盖与烟草依赖诊治^［31］，将戒烟产品和治疗纳入国家医保目录；在烟草危害警示方面采用至少覆盖包装50%面积的警示，持续推进控烟大众媒体宣传；在禁止烟草赞助等方面减少烟草品牌效应。

针对青少年的控烟政策也需得到重视。中国《未成年人保护法》规定禁止向未成年人销售烟草制品。但据2019年调查，我国13~15岁初中生吸烟率达3.9%，执法漏洞仍然存在。美国和新加坡进一步将烟草销售最低年龄标准提高到21岁^［32］，目前美国已有44个州达成了该目标^［33］。此外，国际上也提出“无烟一代”的新理念，即禁止在某一年及之后出生的人群吸烟。自新加坡提出概念后，新西兰^［34］、马来西亚^［35］、英国^［15］等国最早进行了实践，分别禁止2008、2005、2009年及之后出生的人群吸烟。据经济学建模估计，“无烟一代”措施可有效降低新加坡吸烟率，至2070年可降至5%以下^［36］。

此外，我国在履行《公约》和开展控烟工作时或需进一步因地制宜。我国幅员辽阔、东中西部区域间、城乡间发展差异依然存在，在制定和实施控烟工作时若考虑地区间差异，或可获更佳成效。例如，2018年调查显示，我国农村≥15岁吸烟率为28.9%，城市为25.1%；西部为28.9%，中部为27.4%，东部为24.3%^［22］。目前，北京市^［37］、上海市^［38］和深圳市^［39］均提前完成《“健康中国2030”规划纲要》吸烟率降低至20%以下的目标，未来控烟工作或需给予农村和中西部地区更多重视。

吸烟是最可预防的公共卫生危险因素，控烟是践行佑护人民健康的最佳方式。博采众长，以往鉴来，2030年15岁以上吸烟率降至20%的任务道阻且长，行则将至。MPOWER《报告》提供了全球烟草控制的实践经验，我国或可参考制定符合国情的控烟措施，并进各项举措，守护人民健康。