全球卫生治理（亦称全球健康治理）的概念自20世纪90年代被提出以来，受到了世界各国及国际组织的高度关注和普遍重视^［1］。Bennett等^［2］在《面向未来的全球健康：优先事项的治理》中指出，全球卫生治理已不再单纯依赖国家行为体，包括非国家行为体、国际机构、慈善组织和NGO等作为第二个群体参与全球卫生治理。第69届世界卫生大会通过的《与非国家行为体交往框架》明确了非国家行为体包括NGO、私营部门实体、慈善基金会以及学术机构，肯定上述组织在推动全球卫生治理和促进公共卫生发展中的巨大作用，并将持续推进与非国家行为体进行交往^［3］。

NGO是指那些不以营利为目的，并在特定法律系统下不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人组织或机构，是现代社会组织系统不可或缺的组成部分^［4］。近年来，因其分散、灵活、深入基层、信息传达没有层级限制的特点，NGO能够有效地发挥各地专家、医疗机构等个体作用，在全球卫生治理中的作用日益凸显^［5］。如在传染病领域，以比尔和梅琳达·盖茨基金会、国际艾滋病协会、结核和疟疾基金等为代表的NGO通过资助药物研发、参与传染病防控合作项目等方式逐渐成为防控传染病的关键力量；在慢病工作中，国际糖尿病联盟、国际抗癌联盟、世界心脏病联盟等NGO通过联合发布声明，开展健康倡导活动等方式积极参与慢性非传染病的预防与控制；在关注弱势群体方面，国际救助儿童联盟、国际妇女儿童联合会等组织通过宣传普及健康知识，在欠发达国家开展健康项目的方式助力儿童和妇女健康工作；此外，国际NGO还通过开展医学研究与人才培训项目等，全方位积极参与全球卫生治理，成为推动全球公共卫生合作不可或缺的力量^{［6, 7, 8, 9, 10］}。

2015年，WHO曾设立NGO常设委员会并运行1年，为已经与其建立官方关系的NGO提供对话机制^［11］。2023年8月WHOCSC正式设立，以加强民间NGO在推进全球卫生发展方面的作用^［12］。WHO总干事谭德赛表示，民间NGO伙伴是该组织服务对象的独特和强有力的声音，只有通过与民间NGO伙伴和其他关键伙伴密切合作，才能实现人人享有健康的宏伟目标^［13］。

1.WHOCSC目标与组织架构：WHOCSC的目标是听取、研究并采纳来自NGO的声音，增进与NGO在全球、区域和国家各级的接触，以整合各方资源，系统化地推进工作和公共卫生成果^［14］。WHOCSC设立全体大会、指导委员会、工作组和秘书处，通过三级管理开展相关工作。委员会组织架构详见图1^{［15, 16, 17］}。

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图1

WHO民间社会组织委员会（WHOCSC）组织架构图

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WHO民间社会组织委员会（WHOCSC）组织架构图

2.WHOCSC运行机制与途径：（1）WHOCSC运行机制的特点：WHOCSC的运行机制体现出协调性、分享性、包容性和多样性的特点。协调性体现在通过促进与NGO之间的互动，加强NGO各方面的统一与协调；分享性体现在致力于创造和分享知识，促进相互学习；包容性和多样性体现在代表不同利益相关方、地理区域、性别认同、年龄分组、收入背景和健康状况的民间NGO成员的代表性。（2）WHOCSC的主要作用途径：包括促进全球卫生问题的对话；建立政府、国际组织、私营部门和其他利益相关者间的伙伴关系；发出NGO的声音，参与决策和政策制定过程的机会；协助推进可持续发展目标；协助传播卫生信息等；从而有助于确保卫生决策更具包容性，更好地满足各方面的需求。（3）WHOCSC的作用效果评估：可以通过委员会提出的建议是否被世界卫生大会接受或执行进行评估。秘书处保留不执行WHOCSC的建议或拟议活动的权利，特别是如果这些建议或拟议活动被视为会引起实际或可能的利益冲突，或造成不应有的财务、法律或声誉责任，或违反的政策、条例和程序。

3.WHOCSC成员及关注领域：WHOCSC现有成员118个，分别来自欧洲（36个）、非洲（34个）、亚洲（22个）、北美洲（21个）、南美洲（2个）和大洋洲（3个），其中欧洲和非洲地区NGO成员较为活跃。在亚洲区域，印度（7个）、巴基斯坦（4个）的NGO数量相对较多，中国目前仅有1个成员（世界针灸联合会）。如表1所示，WHOCSC成员关注的领域不局限于卫生健康，重点关注了非医学相关社会公益、弱势群体，还涵盖了人权、性别平等、非医学相关社会公益领域等^［18］。

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表1

WHO民间社会组织委员会成员关注领域

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WHO民间社会组织委员会成员关注领域

关注领域	成员个数	构成比（%）
非医学相关社会公益	25	21.4
弱势群体	16	13.7
卫生政策与体系	16	12.8
妇幼健康	14	12.0
慢性非传染性疾病	14	12.0
公共卫生	13	11.1
人权相关	8	6.8
传染性疾病	4	3.4
性别平等	3	2.6
心理健康	2	1.7
传统医药	1	0.9
新闻传播	1	0.9
烟草控制	1	0.9
合计	118	100.0

民政部根据国家“十四五”规划相关目标制定的《“十四五”社会组织发展规划》主要任务中第八项关于发挥社会组织积极作用的文件进一步明确：“稳妥实施社会组织‘走出去’，有序开展境外合作，增强我国社会组织参与全球治理能力，提高中华文化影响力和中国软实力”。然而，与我国的社会经济发展水平相比，就世界范围内来讲，我国社会组织国际化水平仍处于较低水平，在队伍成长、联合国经济及社会理事会咨商地位、参与国际事务的能力等方面仍存在相当的提升空间。具体表现在：

1.中国NGO国际化队伍培养有待进一步加强：截至2022年底，我国已有社会组织89.1万个，包括社会团体37万个，民办非企业单位51.2万个，基金会9 321个^［19］。据不完全统计，医药卫生类社会组织的数量约为6 667个，占中国社会团体总数的占比约为1.8%，涉及临床、公共卫生与预防医学和医药产业等子领域^［20］，详见表2。其中，涉外社会组织数量为550~600家，约为我国社会组织总数的7‰，比例相对较低，NGO国际化队伍培养有待进一步加强。

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表2

中国医药类行业协会领域统计（截至2024年3月28日）

表2

中国医药类行业协会领域统计（截至2024年3月28日）

领域	行业协会个数	构成比（%）
生物	1 450	21.7
医药	492	7.4
健身	489	7.3
健康	433	6.5
医疗	421	6.3
中药	409	6.1
按摩	382	5.7
卫生	376	5.6
保健	246	3.7
药品	245	3.7
推拿	181	2.7
生物	128	1.9
医院	120	1.8
养生	115	1.7
生殖	115	1.7
中医、康养等其他领域	1 065	16.0
合计	6 667	100.0

2.中国自主培育发起的国际NGO工作有待进一步推进：截至2022年底，我国培育发起的国际NGO有48个，与其他国家相比（美国7 000多个、英国438个、日本400个、南非85个、巴西79个），数量差距较大。

3.NGO参与全球治理数量有待进一步提高：截至2022年底，中国有73个NGO具有联合国经济及社会理事会咨商地位（不含中国香港、澳门、台湾），其中全面咨商地位3个，特别咨商地位69个，名册咨商地位1个，远远少于其他部分国家（美国703个、印度380个、英国227个、日本150个）^［21］。因此，我国需进一步增加具有联合国咨商地位和WHO官方伙伴关系的NGO数量。

1.中国卫生领域NGO参与全球卫生治理的基本情况：越来越多中国卫生领域NGO有意愿、有条件、有能力“走出去”开展多样化的国际合作活动助力中国参与全球卫生治理。例如，中华预防医学会积极承担世界公共卫生联盟亚太区联络办公室工作，与联盟亚太区域成员国合作围绕区域内公共卫生热点问题，分别在中国、日本、印度尼西亚、韩国、越南、泰国连续举办了6届联盟亚太区公共卫生大会，成为亚太区公共卫生交流的重要平台^［22］。中华医学会配合国家“健康丝绸之路”倡议，与巴基斯坦医学会签署合作备忘录，深化“中巴医学走廊”建设^［23］。中华护理学会与斐济护理学会签署了“一带一路”国际护理合作备忘录，并于疫情期间向斐济护理学会援助共计2 500套医用防护服，通过“一带一路”国际护理合作框架深化护理领域国际合作^［24］。

从中国科协下属29家医学科技社团中选取6家最具有代表性的医学科技社团（中华医学会、中华预防医学会、中国抗癌协会、中华护理协会、中华中医药学会、中国计划生育协会）进行分析。这6家组织正式加入了49家国际非政府性医学组织，主要通过争取国际组织任职参与国际规则及标准制定与磋商、参与国际政策倡导、参与人才培养推进能力建设、承担国际组织区域联络办公室职能等方式分享中国经验、贡献中国方案并参与推进健康丝绸之路建设。除了医学界专业组织外，国内一些产业界的行业组织也参与了全球卫生治理工作，如中国医药创新促进会加入国际药品制造商协会联合会（IFPMA）和亚洲制药组织合作会议（APAC），推动药品可及等^［25］。

2.中国卫生领域NGO参与全球卫生治理存在的问题：从社会环境来看，中国NGO往往依附于行政体系，缺乏竞争，较少参与全球卫生治理^［26］。从联合国系统及专业技术组织参与全球卫生治理的情况来看，截至2024年2月底，仅有2家中国发起的国际非政府性医学组织与WHO建立官方伙伴关系（世界中医药联合会与世界针灸联合会）；仅有3家医药科技类社团具有联合国经济及社会理事会咨商地位（中华预防医学会、中国计划生育协会与世界中医药联合会）^［27］。由于我国卫生领域NGO参与全球卫生治理起步较晚，多存在内部管理体制不完善、经费紧张等不足，未能有效地实现资源共享与整合，在倡导能力和主动参与全球卫生治理活动的意识上也与国际NGO有明显差距等问题^［5］。

可借鉴WHO《与非国家行为者交往框架》，制定中国全球卫生治理战略中有关NGO管理与合作机制。在全球卫生治理事业中，我国政府应将NGO纳入国家全球卫生治理战略，给予明确地位。在国家层面，可由相关部委分别对参与实施全球卫生治理项目的中国NGO提供资助，进行管理，如商务部、国家国际发展合作署、科技部、国家卫生健康委员会等。

联合国可持续发展目标中的消除贫困、消除饥饿、良好健康与福祉、性别平等、清洁饮水与卫生设施、可持续城市和社区建设、气候行动与环境保护等都与健康相关。全球卫生治理的特点是跨学科、跨领域、跨行业的多国研究与合作。（1）应秉持“大健康”理念，设立中国NGO参与全球卫生治理的合作平台或机制，整合跨行业、跨领域、跨地区资源，筹集专项资金，分享经验，协同发力。（2）中国医学科技类社团、中国发起的国际医学组织、与健康相关领域和行业的NGO（如环境、水、营养、社会科学等）、公益性基金会（如中国乡村发展基金会等）等中国NGO都可以成为参与全球卫生治理的行为主体。

从治理角度入手，引导中国NGO更注重透明性、参与及合作。（1）中国NGO的财务状况较少对社会公开，公信力不足，需建立一系列的内控与规范管理、财务公开与监督制度，提高财务透明度，也应注重从业人员的培训，提高业务素质和能力。此外，还要加强外语能力、跨文化沟通能力和专业知识的培训，培养能够参与国际项目和合作的人才。（2）通过社会参与让中国NGO更好地利用社会力量融入社会。这里的“参与”一方面指通过社区动员等途径动员社会力量参与项目、活动，如国际糖尿病组织开展的“蓝光行动”；另一方面指动员公众参与对NGO的监督，作为政府监管、内部监督的有效补充。（3）鼓励并促进中国NGO与国际NGO等机构的合作。中国NGO可通过参与WHOCSC、国际医学专业组织、联合国经社理事会咨商地位等多种途径参与全球卫生治理，通过交流合作，拓展全球视野，增强国际交流能力，提高管理水平，深化参与全球卫生治理的程度。与此同时着重提高中国NGO对全球、地区和其他国家卫生事务的信息获取度，一方面可以通过建立或参与国际信息共享平台，获取最新的全球卫生政策、研究成果和项目信息；另一方面可以通过参与国际会议、研讨会和工作坊，与全球卫生领域的其他组织建立联系，促进知识和经验的交流。

WHOCSC成员关注的领域占比最高的是社会公益；其次是弱势群体、卫生政策与体系、妇幼健康、慢性非传染性疾病和公共卫生；再次是人权、传染性疾病、性别平等、心理健康、烟草和传统医药。目前，中国仅有1个传统医药的国际组织成为WHOCSC成员。中国NGO参与全球卫生治理可考虑将人道援助和人类可持续发展工作方向，做好证据推广与传播，讲好中国故事，在助力民心相通工作中发挥独特优势和作用。

本文未对国际非政府性医学专业组织的类型及其参与全球卫生治理的作用机制和效果进行分析；WHOCSC设立仅仅2年，其作用机制和效果仍在不断完善和演变，因此未就WHOCSC近年开展的工作，代表性成员的组织架构、业务范围及其国际影响力等进行分析，需进一步观察甚至直接参与该机制的相关活动以加深了解和认识。NGO仅是非国家行为体中的一种类型，慈善基金会、私营部门、学术机构等其他非国家行为体也是全球卫生治理中的重要力量，后续研究可进一步关注相关的建议策略。